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专家观点

  • 郑新业:旗帜鲜明地反对电力省间壁垒,以省为单位的框架会有一定麻烦
  • 南方能源观察
  •   本轮改革进行至此,红利已得以释放,难题和风险也逐渐暴露,总结与反思改革的节奏、举措,进一步研究改革的方向和路径恰逢其时。

      9月28日的中国电力体制改革国际研讨会上,人民大学国发院能源与资源战略研究中心主任、经济学院副院长郑新业重点谈及电改接下来的挑战和对改革后续的思考,就电力市场建设、监管能力建设、维持交叉补贴和普遍服务等提出相关建议。记者就上述问题专访了郑新业教授。接受采访时,郑新业提出:

      1加强市场监管,有串谋的市场还不如垄断;

      2普遍服务基金的安排须提上议程,普遍服务的倒退意味着本轮电改的失败;

      3改革中要科学对待电网,科学的做法是强化监管,而非电网碎片化;

      4目前各地推行的公用电厂转自备电厂是愚蠢的做法,提高了经营风险;

      5旗帜鲜明地反对省间壁垒,反对电力诸侯经济,地方的画地为牢是导致双输;

      6中央应打破目前的囚徒困境,专门花精力去建设区域市场。

      9号文所提的改革即将成型

      记者:新一轮电力体制进行至此,您如何评价目前的进展?

      郑新业:本轮电力体制改革进行至此, 应该说,9号文的内容在2016年底就要几乎全部完成了。我们看到,第一,省级电力体制改革试点或售电侧改革试点很快将覆盖全国所有省(市、区);第二,原定2017年开展的14个省级电网输配电价改革提前到今年9月份启动,基本实现省级电网的全覆盖,各省成本监审报告在2017年1月都要出来。由此可见,一定程度上,9号文提出的改革内容即将完成了。也就是说,9号文这座楼的基本框架已经盖起来了,到2017年,就能看到这楼的形状了,应该说,电力体制改革还是挺快的了。

      9号文确定了“管住中间,放开两头”的框架,所谓的“管住中间,放开两头”,意味着分级监管,即是,中间环节的大网由国家发改委负责监管,各个省则负责自己省内的任务,实施省级试点,推进建设和监管省级市场。“放开两头”中的发电侧的竞争早已进行了,售电侧这一块也逐渐进行了。

      总体而言,9号文落地过程中,国家发改委和相关部门以及各个省的实施路径是没有问题的,这应该给予正面评价,但是以省为主体的框架就有一定麻烦。

      有串谋的市场还不如垄断

      记者:您所指的麻烦是什么?

      郑新业:麻烦之一是,“以省为主”加上“两个优先”(优先购电、优先发电),实际上与“市场起决定性的作用”其实是起冲突的。因为有了“两个优先”,很多地方就变得没有多少市场了,因为这“两个优先”是不进入市场的。再加上以省为主,省内的这个市场实际上就变小了,卖家少买家也少,那么就出现容易市场串谋的问题。

      因此,我一直呼吁要出台第七个电改配套文件监管准则,确认新的监管机构、监管办法,研究有效的监管方式,比如安排国家发改委“价格监督检查与反垄断局”或国家能源局“市场监管司”承担维持电力市场秩序的功能。

      还要出台第八个配套文件电力市场竞争规则,进行市场份额监管(例如,事前规定高于20%市场份额必须出售资产)和行为监管,来解决市场的串谋问题。必须意识到,有串谋的市场还不如垄断,还不如不改革。而在区域市场中,串谋的问题就大大缓解了,而继续以省为单位建立市场,这一问题就比较麻烦。

      麻烦之二,在这一体系之下,监管能力将面临巨大的缺口。首先是人少,面对的是3万亿资产的庞大的,专业性极强,几乎没有参照系的电力企业,而国家主管部门的相关司局人员编制严重不足,各省物价局的相关处室也就几个人,这么少的人员编制怎么可能做到对市场和中间环节的有效监管呢?

      其次是错配,比如把很多力量用于发电侧产能、需求侧的保护,以及售电公司的准入和退出,这是不对的,应该要把更多的精力放在市场监管上面。要相信,电力消费者比政府部门更关心他们自己的利益,政府部门不一定比电力消费者聪明。

      再次,监管问题还有一大问题,监管者的央地分权。本轮改革的权限是在中央,执行任务是各个省,但各个省执行的程度是不一样,改革路径不一样,监管的对象和重点也不一样。在输配电价改革中,交叉监审是一个办法,但是要明白这不是可持续的监管力量。

      按理讲,国家发改委和省物价局之间是业务指导关系,不是人员业务调动关系。交叉监审是没有办法的办法,是临时的变通办法。现在到了中期评估的时候,应该明确把这个事拿出来讨论一下。

      怎么来解决各省执行差异问题,这就涉及中央部委之间的权限整合和央地纵向之间的分权调整问题,我觉得这个问题更值得专门讨论。

      我的建议是,要加强监管,必须要增加人和预算,要建立3000人的监管队伍,增加专门的预算,中央每年出台10亿元人民币的监管预算。市场中没有便宜的监管,便宜的监管一定是很糟糕的监管,是效率损最大的监管,贵的监管不一定好,但是便宜的监管一定不好。如果目前暂时还不能增加预算,至少要允许邀请专业的第三方监审,由被监审者买单、允许进入他们的成本。

      监管能力建设在未来是一个长期的问题,一定要有一个合理的制度安排配置合理的监管人数、资金、权限,以及安排好央地之间的分权。

      普遍服务的倒退就是电力改革的失败

      记者:您曾发表一个鲜明的观点,普遍服务的倒退就意味着本轮电力改革的失败,这是怎么考虑的?

      郑新业:可以预见到,随着市场化改革的深入,一个是贵的电源(可再生能源),一个是便宜的用户(农业农村用电),这两个比重都高的地方将很难维持目前的交叉补贴。

      这一问题的处理涉及到新的制度安排,但这不应改由财政出钱来维持。从全世界各国看,这都是在电力用户之间的交叉补贴。现在看,以省为单位可能造成很大影响。因为穷省的工业用电比例很小,而且还降价了,这穷省电网维持农村偏远地区补贴的能力就更小了。即便以区域为单位的电力市场,都会在全国部分地区维持普遍服务的能力下降。

      在当前,交叉补贴问题的处理和普遍服务基金的安排要明确提上议事日程,这也是目前的当务之急。

      随着电力市场轰轰烈烈展开,随着以省为单位推进电力市场建设,工业用电所占比重越低的省份,农村面积所占比例越高的省份,交叉补贴的问题将越严重。因为“两个优先”是非市场化的,可再生能源所占比重很高的省份这个问题也很严重。

      最后,我们会发现各省可持续进行交叉补贴的能力会发生巨大的差异,就是抽肥补瘦的能力变得越差,这是一个可预见的问题,必须出台相应的政策,必须研究普遍服务基金的出台,这是九号文走到今天下一步需要努力的方向之一。

      我们一定要意识到,改革前的有些东西是好的,我们要保留,不能好的坏的一块儿改掉。比如前面我们说到的地区电价差异不大、交叉补贴、普遍服务,这都是对的。而且,普遍服务是社会文明进步的象征,这一定不能倒退,要旗帜鲜明地捍卫它。普遍服务是电力改革中的一票否决,普遍服务倒退了,也就是电力改革失败了。如果这一点丢掉了,这不是市场经济,而是叫资本主义,好的市场经济一定要兼顾普遍服务。

      公用电厂转自备是愚蠢做法

      记者:在电力体制改革国际研讨会发言时,您明确表示反对电网的碎片化。

      郑新业:反对碎片化有两个原因。其一是效率原因,电网互联有助于电力资源的跨区域利用,优化配置。把电网碎片了,一个小的局域网就不如一个大网那么容易地利用其他区域的调峰、调频、峰谷的资源,不利于使用或消纳其他地方便宜电,调剂余缺。一个面积越大的水库应对风险的能力,补给缺陷的能力就越强,应对不同资源的整合能力就更强。

      部分企业或政府把公用电厂变成自备电厂是很愚蠢的做法。如果自备电厂绑定了某个企业用户,过几年它可能会死了,因为它是周期性很强的行业,甚至是衰落性的行业,那这家电厂也就被动了。对于电厂来说,虽然看着高耗能行业这两年还挺好的,但必须想想过两年它衰落了怎么办。公用电厂在大网这两年看起来是利用小时数低一点,但是在大网的好处是东方不亮西方亮,由供电对象经营状况好坏而带来的风险,就可以稀释了。这也是效率的问题。

      更重要的问题是,一旦最肥这一块电力用户独立为小型局域网变成一股潮流,我们就会发现,我们回到早期的八十年代了,全国电网是若干个分散的小电网组成的,那就会发现穷的穷、富的富,穷的地方电价更高,富的地方电价更低。

      前面我们说到希望改革前的一些好处还是需要保持的,其中一个好处就是各个区域之间的电价差别不能过大,我个人认为这是一个很值得注意,也是必须要注意的问题。如果导致区域之间电价差异过大,将会直接影响部分区域的竞争力,并波及交叉补贴能力和维持普遍服务能力。

      退一步讲,各个地方都随意通过建小型局域网来降低工业电价,最后你会发现其实谁也赢不了。为什么呢?因为云南通过这个办法可以降云南的,贵州可以降低贵州的,黑龙江也通过这个办法降黑龙江的,最后的结果一定是各地大工业电价螺旋式下降。最后会演变成各地全面下降,最终还是变成企业打价格战。

      推进改革中要科学地对待电网

      记者:但对各个省而,为了避免本地的经济下滑,在一段时期内这还是比较好用的工具。

      郑新业:我觉得,造成这个困境不能怪各个省,我也从不批评省一级政府在这一问题上的做法。这实际是一个囚犯困境,各个省也没有办法。在以省为单位格局下,各个省只能选择这么干,明知不对也得这么干,跟随螺旋式下降。于是这个事就变成了竹篮打水一场空,白忙活,而且还带来了坏处,牺牲了电网的效率。

      这涉及另一个问题,推进改革中如何科学地对待电网。首先是电网不能碎片化,这里既有效率原因,也有维持普遍服务、交叉补贴的原因,还有维持省际之间平衡的原因。

      科学对待电网的第二方面是,加强对电网的监管,并探索各种激励性监管的方式。除了现在所做的加强成本监审以外,还应该鼓励探索激励性监管,比如在某一地区试点电价上限监管,比如说规定输配电价每年下降1.5%,连降五年或十年,鼓励企业降低成本,降低电价。

      第三,国务院国资委对电网企业的考核应该单列。现有情况下,很多时候其实不能怪电网,因为国资委对电网的经济指标考核太多了,考核它的利润,利润还和职工薪金挂钩,这是不对的。电力改革后,必须改变对电网企业考核和激励行为,不能沿用过去的传统的考核指标。电网企业这是公共事业,不能当成公益性或商业类的公司,要单独拿出来考核,不能把它的行为与经济指标、工资指标挂钩,制定新的适合改革吼电网新任务的、激励相容的电网考核办法。

      在经济不景气时期,主管部门不能把电网投资当作应对经济下滑的工具,电网要有它的投资规律,并不是一个反周期、反经济危机的行业。经济下行也不宜以降低电价来刺激高耗能产业的发展。

      电网的投资要经过监管部门批准。电网的任何新增资产都必须经过监管部门的批准而监管部门同时要有自己的一套体系来评估。因为电网花每一分钱都会变成监管部门成本加成的准许成本,都会反映到电价中来。

      我认为,强而有力的标尺监管,而不是碎片化,这才是对电网科学的态度,软的更软,硬的更硬。而现在在这个问题不够清晰,可能反而是该硬的软了,该软的硬了。

      省间壁垒、画地为牢会导致双输

      记者:近两年电力供需宽松,省间壁垒问题浮现,如何看待这么多年来电力行业的省间壁垒并没有改善?

      郑新业:对省间壁垒必须旗帜鲜明地反对,要反对电力诸侯经济。但是对于诸侯电力,光有政策没有用,还得有体制机制安排,最终还是要靠电力市场来缓解。然而继续以省为单位推进电力改革建设电力市场,省级壁垒必然更严重了。现实中,现在部分省是很难受的,一方面追求降电价,需要隔壁省的便宜电源,比如说黑龙江需要蒙东的风电,陕西需要四川的水电,而另外一方面则保本省的火电,保本省的煤矿,保本地的税收、保本地的就业。

      9号文实施到了今天,中央必须要说话、亮明态度,旗帜鲜明地反对电力诸侯经济。现在得有一个清晰的声音和明确的态度告诉大家,省间壁垒是不对的,否则怎么能叫市场经济,怎么称得上让市场起决定性作用呢。

      另外,还要告诉地方政府,画地为牢其实是导致双输。首先是本省拿不到低价优质电力资源,这是其一。第二,各省割据其实是导致所有人都得不到好处,打破囚徒困境后,所有省份都开放,那么最后是所有人都得益。但是现在如果没有外力的作用,只有某一个省开放,别的企业到它那里去了,把本省企业给击跨了,本省的企业还没法进入别的省,所以大家都选择不开放。

      在这个问题,必须回到习总书记所说的统一的市场是必须要坚持的。电改中,统一市场对所有人有好处的。几十年来改革开放一个重要经验和成绩就是打破了诸侯经济,打破地方保护主义,让市场发挥作用。

      电改中放开两头,不仅仅是放开竞争主体,还是允许和鼓励跨省竞争,反对省级封锁,让企业不仅在省内比拼,还要在省际比拼。如果中央不干预,每个省只能选择割据了。

      记者:但是现在看来区域市场建设动力不足,省级市场的积极性更高。

      郑新业:搭建好省级市场是电改起步,接下来要在条件成熟的地区,将区域市场建设提上日程。

      所有人都知道区域是最优选择,但如果没有人推动,所有人都会做出理性选择,这就是所谓的囚犯困境。各个省都知道应该建立跨省市场,西北六省市场和京津冀市场是最优的,但是都不积极。而这种囚犯困境一定是第三方打破的,也就是中央一定要发挥主导作用。接下来,中央要专门花精力推动区域市场建设,旗帜鲜明地提出反对什么,支持什么。

      统一市场的好处是长久地分享区域之间的资源,烫平短期的利益波动。看起来今年吃亏了,但是长期看,蛋糕是做大了。但是,不能出现规则好的时候顺着你,不好的时候就撕毁,这就是体现中央政府的国家治理能力的时候。

      除了这里说的处理央地关系,还有前面提到的要科学对待电网,科学对待电力市场,加强监管能力建设,这些就是我认为九号文至今需要反思的地方。

录入时间:2016-9-29 17:02:46 | 打印文章 | 关闭窗口
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